视角 | 项目验收阶段政府部门“内斗” 哈德逊河修复工程再引舆论风波，哈德逊河

工期跨越数十年，耗资数十亿美元的纽约哈德逊河超级基金修复工程在“收官”阶段引来了从联邦到州的各级政府部门和社会组织的关注乃至质疑。此案例展示了复杂环境修复工程在信息公开和利益博弈等领域所面临的巨大挑战，对我国的环境管理者和从业者有极大的借鉴意义。

图1.纽约州环境保护局(NYDEC)的负责人Seggos正在发言

8月21号，纽约州环保局向美国环保署(EPA)发表了一封言辞严厉的公开信，质疑EPA所负责的哈德逊河“超级基金”修复场地的修复成果，直指“EPA没有完成这项任务”，并称哈德逊河仍然残留着“不可接受的”、远高于环境标准值的多氯联苯(PCBs)污染。

早在今年三月，美国海洋与大气管理局就已经对该项工程的进行过质疑，而纽约州环保局的这封公开信再次给哈德逊河污染事件蒙上阴影。从上世纪60年代起，哈德逊河中的多氯联苯污染已经走进公众视野将近五十年。而临近污染治理工程的收官阶段，又为什么引起了美国多个政府部门之间的争执?

哈德逊河多氯联苯污染的前世今生作为一种优秀的阻燃剂和冷却液，多氯联苯(PCBs)从1929年开始量产后便大量用于电子元器件的生产加工。1940年代通用电气公司(GE)在哈德逊河上游建起两家电容厂后，一直在往哈德逊河倾倒含有多氯联苯的废水。在1977年相关法规出台前，通用电气的已经向哈德逊河里倾倒了超过一百三十万磅(约650吨)的多氯联苯。

1960年代全世界范围内的多起多氯联苯的中毒事件引起了学界的注意，科学家们发现了多氯联苯的慢性毒性和对动物的生殖破坏能力。1976年美国《净水法案》(CleanWaterAct)发布后，多氯联苯被禁止在美国本土生产和排放。由于多氯联苯具有的生物富集性，对河流中多氯联苯的最大污染容忍标准(tolerancelevel)更是从5ppm降到了2ppm。

图2.纽约州环保局在哈德逊河边的标志，警示市民们不要食用哈德逊河里的鱼类。由于多氯联苯容易通过食物链富集在鱼类中，1976年起哈德逊河就开始禁渔，虽然没有完全禁止市民们以娱乐为目的钓鱼活动，但钓上来或抓上来的鱼都必须放生回哈德逊河。

哈德逊河多氯联苯污染治理的难点很快，美国联邦政府采取措施，哈德逊河上游部分被划为美国“超级基金”污染场地，长度占到哈德逊河整河长度的三分之二。经过美国环保署EPA的斡旋，该场地由污染方通用电气公司和纽约州环境保护局共同出资治理。

图3.哈德逊河全长约300英里，三分之二被划为美国“超级基金”污染场地

工期跨越数十年，耗资数十亿美元的纽约哈德逊河超级基金修复工程在“收官”阶段引来了从联邦到州的各级政府部门和社会组织的关注乃至质疑。此案例展示了复杂环境修复工程在信息公开和利益博弈等领域所面临的巨大挑战，对我国的环境管理者和从业者有极大的借鉴意义。

图1.纽约州环境保护局(NYDEC)的负责人Seggos正在发言

8月21号，纽约州环保局向美国环保署(EPA)发表了一封言辞严厉的公开信，质疑EPA所负责的哈德逊河“超级基金”修复场地的修复成果，直指“EPA没有完成这项任务”，并称哈德逊河仍然残留着“不可接受的”、远高于环境标准值的多氯联苯(PCBs)污染。

早在今年三月，美国海洋与大气管理局就已经对该项工程的进行过质疑，而纽约州环保局的这封公开信再次给哈德逊河污染事件蒙上阴影。从上世纪60年代起，哈德逊河中的多氯联苯污染已经走进公众视野将近五十年。而临近污染治理工程的收官阶段，又为什么引起了美国多个政府部门之间的争执?

哈德逊河多氯联苯污染的前世今生作为一种优秀的阻燃剂和冷却液，多氯联苯(PCBs)从1929年开始量产后便大量用于电子元器件的生产加工。1940年代通用电气公司(GE)在哈德逊河上游建起两家电容厂后，一直在往哈德逊河倾倒含有多氯联苯的废水。在1977年相关法规出台前，通用电气的已经向哈德逊河里倾倒了超过一百三十万磅(约650吨)的多氯联苯。

1960年代全世界范围内的多起多氯联苯的中毒事件引起了学界的注意，科学家们发现了多氯联苯的慢性毒性和对动物的生殖破坏能力。1976年美国《净水法案》(CleanWaterAct)发布后，多氯联苯被禁止在美国本土生产和排放。由于多氯联苯具有的生物富集性，对河流中多氯联苯的最大污染容忍标准(tolerancelevel)更是从5ppm降到了2ppm。

图2.纽约州环保局在哈德逊河边的标志，警示市民们不要食用哈德逊河里的鱼类。由于多氯联苯容易通过食物链富集在鱼类中，1976年起哈德逊河就开始禁渔，虽然没有完全禁止市民们以娱乐为目的钓鱼活动，但钓上来或抓上来的鱼都必须放生回哈德逊河。

哈德逊河多氯联苯污染治理的难点很快，美国联邦政府采取措施，哈德逊河上游部分被划为美国“超级基金”污染场地，长度占到哈德逊河整河长度的三分之二。经过美国环保署EPA的斡旋，该场地由污染方通用电气公司和纽约州环境保护局共同出资治理。

图3.哈德逊河全长约300英里，三分之二被划为美国“超级基金”污染场地

哈德逊河被划为“超级基金”污染场地的流域足足有两百英里长(约320Km)，水力学结构复杂多样，是一个复杂的系统。多氯联苯难溶于水，且密度比水大，随生产废水被排放到河流之后，绝大多数的多氯联苯将沉淀在河床的底泥(sediment)中。这些残留在河床底泥中的多氯联苯会释放微量但有足够毒性的多氯联苯，也会被水流冲刷到哈德逊河下游，成为“次生污染源”。由于多氯联苯仅仅需要几毫克的微量便可对生物体有显著毒性与致癌风险，哈德逊河中的几百吨多氯联苯必须尽快得到清理。这项污染治理工程，无论是在技术上还是资金上，都面临着不小的的挑战。

经过九十年代的调查后，美国环保署提出了疏浚(dredging)作为污染治理的方案。疏浚，即是直接开挖河床，清理移除受污染的底泥。尽管比起其他修复方案，疏浚工程耗资不菲，而且对河流生态环境的影响非常大，但面对如此高浓度、大面积、如此复杂水文环境的底泥污染，修复方案在技术上并没有多少选择余地。

图4.哈德逊河上的底泥疏浚工程

2002年，EPA出台了基于监测数据和数学模型的修复计划。根据当时EPA的模型和报告，在疏浚工程完成后，哈德逊河上游大部分的受污染底泥将被清除，而流域内的残存的多氯联苯污染将在规定年限内自然衰减到无害水平。2009年初疏浚工程正式开工后，EPA预计用时5-7年完成。然而随着民间、学界和EPA自身的调查研究不断跟进，EPA在随后的六年中不断修改治理计划，增加了不少需要疏浚的河床区域。直到2015年，EPA还仍在舆论的要求下研究过将某些河床划为新的疏浚区域的必要性。尽管增加了不少工作量，EPA最终还是在2016年3月宣布了疏浚工程的“胜利完成”。此时污染方通用电气已经花费了二十多亿美金在疏浚工程中，移除了近三百万立方米的被污染淤泥，金额已经超过2002年“超级基金”协议规定的两倍。

图5.哈德逊河中的一条鱼正在浮上水面换气(WilliamJ.Kemble)

“学术之争”激化为“政治事件”2016年3月29号，EPA宣布哈德逊河所有疏浚工程“胜利完成”，整个哈德逊河修复计划进入验收阶段，也就是五年审核期。就在当天，美国国家海洋与大气管理署(NOAA)却发表了一份报告“打脸”EPA。NOAA认为EPA对数据的估算过于乐观，高估了模型中多氯联苯的自然衰减率。根据NOAA的监测数据(2003-2005)，在模型的起始条件修正后，模型的运算结果显示，如果不再进行疏浚工程，要过数十年河流下游的多氯联苯才会衰减到无害的水平。同时检测结果也显示河流下游采集到的鱼类样本仍然含有过高的多氯联苯，与NOAA的模型预测结果吻合，所以NOAA提出，EPA现在就认为疏浚工程可以结束，为时过早。

该报告发布后，仅仅过了几个小时，EPA就回击了一份一百页的白皮书，不仅详细回答了NOAA提出的问题，甚至反过来质疑NOAA的检测数据不完整，把NOAA打的那一巴掌顺手就甩了回去。EPA指责NOAA在分析哈德逊河底泥的多氯联苯分布时，采用的是1991年以及2002年至2005年间的采样数据，并没有包括1998年和更新的2011、2013年的采样数据，“不是由全面的数据支持”。

图6.EPA回击NOAA的报告中展示了根据五次不同的多氯联苯浓度监测数据可以预测出不同的多氯联苯衰退率。EPA在2002年的报告中采用的是8%，同时EPA认为在疏浚工程开始后水域中的多氯联苯浓度迅速衰减，衰退率可达到14%。而在NOAA质疑EPA的报告中NOAA采用的是最低的衰退率～3%(EPA)

NOAA和EPA的争执集中在三个科学事实的判断上：现今河流下游多氯联苯浓度是否过高?多氯联苯的浓度是否需要比预期更久的时间才能达到无害水平?是否还需要疏浚更多的河床?EPA当天甩出来的那一百多页报告则表示，下游的多氯联苯浓度在预料当中，污染衰减速度也并不低，而且目前还没有足够的证据表示需要新的疏浚工程。

与NOAA和EPA之间的“学术之争”不同，纽约州环保局(NYDEC)的意见带有更多政治上的火药味。纽约州环保局高举公共安全的大旗，认为EPA应该想办法解决如今河流下游的鱼类仍然不安全的问题，同时要求EPA进行更多的疏浚工程，以及在接下来的五年期审核中要更公开和透明。

EPA这次的回应态度则相对软化，在第二天的简短声明当中，EPA表示如果有进一步的证据，则应该考虑开展新的疏浚工程。但EPA也表示，宣布疏浚工程完成不代表宣布整个哈德逊河修复计划完成。疏浚工程只是去除了受污染最严重的那部分底泥，即便治理了所有受污染的淤泥，河流下游的鱼类所富集的多氯联苯也不可能马上被清理。EPA称多氯联苯污染治理本身就具有很大的难度，下游鱼类的情况可能要等几十年才能够好转。

某种程度上来说，这次纽约州环境保护局(NYDEC)以政治姿态卷入EPA和NOAA的这场争辩，除了履行自身职责、为民众呼吁的一部分原因以外，也有跟风NOAA对EPA的批评、转移舆论压力的嫌疑。但纽约州环保局的公开信至少讲对了很重要的一件事，那就是EPA在哈德逊河的治理上决策过程不够透明，信息公开不足。出于资金的考虑，EPA一开始定制的疏浚计划过于保守，后来才划定了更多的疏浚区域。由于好几次是在民间和学界的压力下才开始修改计划，EPA一直饱受对其决策不透明的质疑。除此以外，整个工程的修复周期过长也消磨了民众的耐心。尽管客观因素上哈德逊河修复工作的确十分复杂，但在环境污染这种容易点燃舆论情绪的话题面前，EPA总是忙于应付而没有主动出击消解民众的质疑，已经是一种失误。而且与同为美国联邦政府下属机构的NOAA的公开争执也暴露了联邦政府部门之间沟通不畅的问题，这会进一步发酵民间对政府机构的不信任和阴谋论。

哈德逊河污染修复工程作为一个大型复杂环境修复工程，其难度和挑战应当带给环境管理者足够的警惕：所谓“先污染，再治理”也并不轻松，随意污染带来的便利可能远远抵不上修复污染所耗费的资源。环境治理事关公共利益，如何更好地做到决策透明和信息公开，如何与民众形成环境保护的合力，值得每一位环保从业者思考。

CESPN介绍

CESPN成立于2008年，现为注册于美国纽约州的非营利组织。

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