PPP为何“曲高和寡”？，0ppp

2014年10月，财政部组织了第一批PPP示范项目推介会，19个省份和国家机关事务管理局官员带着66个项目来争取示范项目，项目集中在污水处理、水环境治理、供水供热等领域。最终，15个省份30个项目入围。

示范项目月牙塘小区立体停车场。

今年5月，国家发改委在门户网站开辟PPP项目库专栏，首批发布的项目共计1043个，总投1.97万亿元，项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。

时间来到8月底，财政部再次召开的PPP示范项目督导会议透露，第二批示范项目评选工作正在进行中，1000亿元PPP基金也在启动当中，2亿美元项目前期开发费用贷款已落户财政部PPP中心，对于政府债务中的存量项目转为PPP项目的，财政部或将给予2%的财政补贴。

种种迹象表明，鼓励和引导社会资本参与基础设施等领域建设已成为大势所趋，各地的PPP订单也在加速释放。昆明，同样没有置身事外。

继2014年11月向社会发布首批80个PPP项目之后，今年8月，第二批70个PPP项目的名单再次发布。总体来看，150个PPP项目总投资接近2000亿元，于昆明而言并不是一个小数字。然而，截至8月底，却只有月牙塘小区停车场等8个项目确定投资人，“遇冷”成为PPP项目无法回避的事实。

现状 力度大 进展慢

时间回到2014年11月6日，这一天，昆明市发改委召开新闻发布会，向社会发布了首批80个PPP项目名单，总投资达1005亿元，涉及综合交通、市政设施、文化旅游等多领域的基础设施建设项目，如此明确和大力度支持民间投资进入公共领域，在昆明尚属首次。

也是在这一天，昆明市政府出台了《关于鼓励和引导社会资本参与基础设施等领域建设的实施意见》(下称《实施意见》)，首次划定适宜采用政府和社会资本合作模式的五类项目，并明确了七项基本政策，以及相关保障措施。

今年3月，市委全面深化改革领导小组第六次会议审议并原则通过的《昆明市关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施方案(试行)》明确，对通过价格政策合理调整，收入仍不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，同级财政部门可适时、适当给予补贴。同时，将PPP项目补贴等支出按性质纳入同级政府预算，着手建立PPP项目基金，鼓励社会资本投向PPP项目建设。

然而，一系列的利好政策并没有带来预期的效果。来自昆明市发改委的信息显示，截至8月底，首批发布的80个项目中，只有月牙塘小区停车场、飞虎大道、昆明市2013年市级统建保障性住房银河片区项目等8个项目确定了投资人，另有15个项目正在与意向投资人接洽，其余57个项目均无实质性进展。第二批70个项目由于发布时间较短，也暂无实质性进展。

2014年10月，财政部组织了第一批PPP示范项目推介会，19个省份和国家机关事务管理局官员带着66个项目来争取示范项目，项目集中在污水处理、水环境治理、供水供热等领域。最终，15个省份30个项目入围。

示范项目月牙塘小区立体停车场。

今年5月，国家发改委在门户网站开辟PPP项目库专栏，首批发布的项目共计1043个，总投1.97万亿元，项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。

时间来到8月底，财政部再次召开的PPP示范项目督导会议透露，第二批示范项目评选工作正在进行中，1000亿元PPP基金也在启动当中，2亿美元项目前期开发费用贷款已落户财政部PPP中心，对于政府债务中的存量项目转为PPP项目的，财政部或将给予2%的财政补贴。

种种迹象表明，鼓励和引导社会资本参与基础设施等领域建设已成为大势所趋，各地的PPP订单也在加速释放。昆明，同样没有置身事外。

继2014年11月向社会发布首批80个PPP项目之后，今年8月，第二批70个PPP项目的名单再次发布。总体来看，150个PPP项目总投资接近2000亿元，于昆明而言并不是一个小数字。然而，截至8月底，却只有月牙塘小区停车场等8个项目确定投资人，“遇冷”成为PPP项目无法回避的事实。

现状 力度大 进展慢

时间回到2014年11月6日，这一天，昆明市发改委召开新闻发布会，向社会发布了首批80个PPP项目名单，总投资达1005亿元，涉及综合交通、市政设施、文化旅游等多领域的基础设施建设项目，如此明确和大力度支持民间投资进入公共领域，在昆明尚属首次。

也是在这一天，昆明市政府出台了《关于鼓励和引导社会资本参与基础设施等领域建设的实施意见》(下称《实施意见》)，首次划定适宜采用政府和社会资本合作模式的五类项目，并明确了七项基本政策，以及相关保障措施。

今年3月，市委全面深化改革领导小组第六次会议审议并原则通过的《昆明市关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施方案(试行)》明确，对通过价格政策合理调整，收入仍不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，同级财政部门可适时、适当给予补贴。同时，将PPP项目补贴等支出按性质纳入同级政府预算，着手建立PPP项目基金，鼓励社会资本投向PPP项目建设。

然而，一系列的利好政策并没有带来预期的效果。来自昆明市发改委的信息显示，截至8月底，首批发布的80个项目中，只有月牙塘小区停车场、飞虎大道、昆明市2013年市级统建保障性住房银河片区项目等8个项目确定了投资人，另有15个项目正在与意向投资人接洽，其余57个项目均无实质性进展。第二批70个项目由于发布时间较短，也暂无实质性进展。

问题 配套不健全 项目业主不积极

市级PPP项目总体遇冷的同时，纳入省级PPP示项目库中的项目进展情况同样不容乐观。

以列入省第一批项目库中的7个项目为例，目前，昆明新南站市政配套道路、寻甸县易隆至白石岩公路2个项目已启动建设;功山至东川高速公路、云南庚泉老年公寓2个项目 正在与意向投资人接洽;昆明市国际文化传媒中心项目一期等3个项目则无实质性进展。

对此，昆明市发改委相关负责人指出，当前昆明PPP项目存在的困难和问题主要表现在3个方面：配套制度不健全、试点项目推进不理想、项目业主积极性不高。

“按照《实施意见》，国土、规划、交运、水务等市级行业主管部门要制定本行业实施细则，提出具体的合作条件及标准。目前，各行业相关配套措施及实施细则未出台，在一定程度上影响了该项工作的推进。”上述负责人指出，从项目关注度看，有经营收入，且经营收入能平衡建设经营成本的项目，如停车场、高速公路项目等，社会投资人关注度相对较高;基本无经营性收入的公益性项目，如市政设施、水库等项目关注程度相对较低。

此外，从首批公布的80项试点项目名单来看，主要为基本无经营性收入的公益性项目，而有收益、有中央和省资金投入的项目，如轨道交通、滇池治理、污水处理厂建设等项目，项目业主推出采取PPP模式建设的积极性不高，一般都自行建设，或自己寻找合作方合作建设。

进展 配套政策 加速完善中

尽管PPP项目在昆明暂时遇冷，但其发展前景却依然可期。这一点从今年7月召开的昆明市政府与社会资本合作模式推广工作动员暨培训大会可略窥一二。

这次会议指出，今年以来，昆明市经济增长各项指标放缓，要进一步推进政府公共服务，必须大力加强融资，缓解资金瓶颈。今后，昆明市将在交通、能源、市政、环保、保障性安居工程、医疗和养老服务等基础设施和公用事业建设领域，加大推广PPP运用模式。

9月2日，昆明市财政局在官网发布消息，为充分发挥激励相容和可持续发展的制度体系，建立财政多层次的监督管理制度，保障PPP项目健康持续发展，已制定并上报了《昆明市政府和社会资本合作项目管理暂行办法》、《昆明市政府和社会资本合作项目预算管理暂行办法》、《昆明市政府和社会资本合作项目政府采购暂行实施细则》和《昆明市政府和社会资本合作项目绩效评价管理暂行办法》4个PPP配套文件。

与此同时，昆明市发改委也针对PPP项目给出了下一步的工作建议。除完善配套政策措施、完善PPP项目库、加大项目跟踪管理外，上述负责人还指出，要加大项目前期包装力度，“考虑到公益性基础设施项目收益很难保障，社会投资人积极性不高的情况，建议相关行业部门积极探索公益性项目和经营性项目捆绑运作，促进投资主体多元化。”

案例

月牙塘小区停车场投入使用开启三方共赢模式

作为确定投资人的8个项目之一，月牙塘小区停车场已于8月28日建成并投入使用。在项目投资方云南金鑫智能泊车设备有限公司总经理吴安平看来，借助PPP模式，月牙塘小区停车场可以说实现了政府、企业和小区业主三方的共赢。

必然的选择

时间回到2011年3月，昆明市政府就基本确定了要在三环内建设205个立体停车场的规划，但是，由于缺乏统筹性的系统规划、没有完整的政策支撑、导致修建责任主体不明确、社会投资人缺乏积极性，导致项目落地困难，至今也只有月牙塘小区停车场一个项目建成并投入使用。

“月牙塘小区停车场在当年就进行了三轮招投标，但却没有投资方愿意竞标，究其原因还是因为停车费过低，租金不足以偿还银行利息。在这一情况下，继续延续传统的模式肯定是行不通的。”吴安平给记者算了笔账，一个车位的建设成本在4—5万元之间，按照银行贷款7%的年利率计算，每个车位一年仅利息就要3000元左右，而单个车位每月的租金不过150元，一年1800元的租金肯定会入不敷出。

在此情况下，经与土地提供方——昆明市机关事务管理局(月牙塘小区是由昆明市市级机关事务管理局组织建设的福利房小区)以及广大业主协商，参照当时的收费标准，将每月租金150元上浮10% 至165元/月，并把30年的使用权一次性出让给业主。这样，每个车位可以回笼资金5.94万元，大大缓解企业的资金压力。

“规划调整后，整个项目可以提供959个车位，除预留给物管公司180个车位作为土地补偿外，尚有779个车位可以一次性出让给业主，理想情况下可以回笼资金4600余万元，而整个项目的投资在4700万元左右，可以做到大致持平。”吴安平告诉记者，这样，企业不用再承担贷款利息带来的压力，政府解决了停车难的问题，业主也得到了30年的使用权，可谓三方共赢。

矛盾的桎梏

这样的共赢模式也得到了小区业主的认可，尽管小区停车收费现在为120元/月(户外)，但很多业主仍有比较强烈的购买立体车位30年使用权的愿望，目前登记的住户已经有500多位，部分住户甚至还有购买2—3个车位使用权的愿望。

“月牙塘小区有2000多住户，规划的4个地面停车场只有600多个车位，停车越来越紧张，而一次性支付30年租金后，也免除了停车涨价的后顾之忧。”选择购买30年使用权的业主李先生告诉记者，由于小区停车位紧张，道路两侧甚至绿化带中都停满了车，车辆只能单向通行，现在这一情况大为改善。

于企业而言也并非没有受益。吴安平告诉记者，虽然企业在项目建设过程中没有任何收益甚至会有部分亏损，但却可以凭借后期的运营管理获取一定收益。他同样给记者算了笔账：每个车位的物管费按20元/月计收，959个车位每年可收取23万元;车位维护保养费按每个车位按30/月元计算，每年收取34万余元，扣除人工成本，仍然有利润空间。

不过，解决了投资回报问题，也不意味着就可以破解立体停车场落地难的问题。在吴安平看来，除了投资回报的问题，规划方面的制约更加明显。以船房小区为例，由于建成时间较早，只规划了100多个地下车位，远远无法满足现有的停车需求。“我们做过方案，如果把小区现有的露天停车场建成立体停车场，可以提供500多个车位，但方案报上去却无法获批，因为按照既有规划，这片区域属于二环旁边的绿化带，但问题的关键是它的现状也不是绿化带，而是地面停车场。”吴安平说。

“当前停车的矛盾越来越突出，老旧小区如何改造，新建小区如何配套等都是问题，政府应结合实际出台相应的实施细则，毕竟，光解决车辆行驶的动态问题不行，还应考虑如何解决静态停车的问题。”吴安平表示，长期来看，依靠立体停车场解决停车问题是必然趋势，如果可以，他希望看到，原有的审批制可以改为备案制，这样可以带来更多项目落地。

声音

昆明理工大学管理与经济学院公共基础设施项目管理研究所所长王松江：

推进“短平快”项目或比盲目上量有效

长期关注PPP项目发展的昆明理工大学王松江教授才从勐海县回来不久，谈及云南PPP项目的推进情况，他的一个最直观感受是：政府没钱。

“根据财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，每一年度全部PPP项目占一般公共预算支出比例应当不超过10%，以勐海县为例，一年的财政收入只有4个亿，10%不过4000万元，这在动辄几亿甚至几十亿元的项目面前显得杯水车薪。”王松江说。

政府财政无力的同时，社会资本则是逐利的，这种情况怎么办呢?王松江指出，如果政府没有非常雄厚的经济实力，“捆绑”就成为必然的选择，只有让社会资本觉得有利可图，PPP项目才有推进的动力。以农田的开发项目为例，水电路等基础建设方面可以说是一分钱的收益都没有，但却可以带来土地的增值。政府可以把农田的基础设施建设捆绑在后期的土地流转、农业深加工项目中，共同推进项目开发。

“当前社会资本热情不高的公路建设项目同样可以通过捆绑的模式加以消化。”在王松江看来，受制于单位造价过高、行驶车辆太偏少、收费较低、运营成本偏高等因素，云南的社会资本之并不热衷于投资公路建设，在这种情况下，政府部门可以考虑把沿线的广告牌资源、服务区的功能开发，甚至公路沿线的土地、矿产资源开发连同收费权捆绑在一起来吸引社会资本。

不过，他也指出，这一过程中要注意尺度的平衡和风险的控制。一方面，政府过多的让利给社会资本，容易造成国有资产的流失，拿出来的资源太少，社会资本积极性又不高;另一方面，在相关法律法规没有出台的情况下，政府部门也承担着政策变动等方面的风险。

“当前，许多地方官员对PPP的内涵、运行模式、风险点等方面的认识还有差距，亟需出台操作性强的文件、法律法规来加以规范和制约。”王松江直言，在相关规范没有明确的条件下，政府应该梳理出一些“短平快”的示范项目进行推进，而不是盲目地大面积展开。“PPP项目不是群众运动，它有着自身的规律，政府部门亟需做的项目往往都是收益比较差的项目，拿这些项目去‘忽悠’社会资本很难。”

“理想的PPP项目应该是让老头子(指政府部门)、老板和老百姓这‘三老’都满意。这当中，政府为人民服务的目标不能改变，老板的投资要得到合理的回报，同时，也要更好地满足老百姓生产生活的需要。”王松江说。

链接

什么是PPP

PPP即Public-Private-Partnership，也即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。这样意味着在政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

与BOT(build-operate-transfer即建设-经营-转让)相比，PPP的主要特点是，政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。

新闻延伸

PPP模式遭遇“成长的烦恼”

被政府寄予厚望、各界广泛关注的PPP模式，正在遭遇实际签约率过低的质疑。

从国务院办公厅的文件背书，到发改委和财政部的一再牵头敦促，都被认为是应对PPP项目不遂人意的落地情况。低迷的签约率究竟是PPP模式“营养不良”，还只是必经的“成长烦恼”?持观望态度的社会资本又该如何参与其中?成长中的PPP模式也许还需要些时间让参与各方找到答案。

“落地难”背后

理性而趋利的社会资本对PPP项目给出了观望的态度。

13%——这是伯昂研究院创始人、伯昂咨询有限责任公司董事长崔丽君给出的PPP项目实际签约率。与这一数字形成鲜明对比的，是各地踊跃推出的PPP项目的数量。

“有些区域性经济地区的PPP项目达到了300多个，甚至一个小县城就有30个PPP项目。”对PPP模式有着长期研究的崔丽君面对这样的数字感到毛骨悚然。

政府在过去的几年中释放出了大量项目，但粗放的项目设置让敏感的社会资本望而却步。

“企业常常会质疑，这是不是政府的一次圈钱运动?”中国人民大学法学院教授、金融法研究所所长徐孟洲向记者直言。

“落地难”的背后，是从政策大环境到项目本身都长期待解的顽疾。

普华永道中国会计咨询服务组合伙人陈燕华分析：“原因首先在政策层面。目前虽然中央和相关部委出台了很多政策和规范性的指南，据说未来还有配套的融资政策出台，但是整体而言，还有很多操作环节的具体指引有待落地。”

同时，法律体系尚未健全也给PPP模式的“落地”带来了阻碍。目前，PPP模式集中于基础建设和公共服务领域，涉及到土地、税收、环保等问题。

“这不是单纯出台一两部法律就可以解决，而是法律体系整体协调和匹配的问题。”崔丽君说。

警惕“揠苗助长”

“PPP模式在刚刚推行的阶段，一些基础条件还比较薄弱，所以签约率低其实并不是一件坏事。”崔丽君对此的看法与多位专家不谋而合。

有数据显示，2013年PPP模式启动大推广，2014年的落地项目数量较上年增长了一倍。同时，项目的适用范围也在不断扩大。

“可以预见的是2015年到2017年，PPP落地项目的数量都会成倍增长。这样的数据面前，我不认为PPP模式存在落地难。”拥有多年从业经验的大岳咨询有限责任公司总经理金永祥强调：“大家对于PPP发展的期待太快了，毕竟一种经济模式的发展和推动有其运转规律，也需要时间。过于强调成长速度可能会埋下隐忧。而且，粗放快速的项目增长也许并不会得到社会资本的参与和配合。”

崔丽君亦以英国等先行国家的经验教训为参考表示，“拍脑袋”上马的项目所存在的隐患可能在未来发酵：“一些项目在六七年之后才会显现出问题，没有经过仔细科学论证的项目，都有可能遭遇中途下马”。

与此同时，政府、社会资本以及其他各环节的参与方也需要时间学习成长，以配合PPP模式的发展。目前一些地方政府在实践中也很迷茫。

崔丽君总结伯昂研究院所接触过的参与PPP项目的地方政府的情况，发现了两种现象：一种是地方政府过于依赖社会资本，社会资本提出什么条件都接受;另一种是地方政府滥用信用，这伤害到了很多社会资本，使其望而却步。

政府应转变思维

受访专家认为，PPP模式不应再简简单单地被政府视为融资手段，或是为解决地方债的短期措施。而在PPP模式此轮发展中，“地方债”问题被认为是中央政府强力推进、各地政府蜂拥而至的最初始动因。

“社会资本在目前经济环境之下，已经越来越理性，更懂得依靠平等的契约精神来操作项目，以及懂得用专业、理性的数据来支撑相应的投资决策。”陈燕华认为，PPP模式能解决多少地方债的问题，首先取决于地方政府在财政承受能力允许的范围之内，能拿多少项目出来，以及能拿什么样的项目出来，同时配套何种补偿机制以吸引社会资本的进入。

由此，精选优化项目和公平公开合作，便成为了PPP项目对政府提出的新要求。

PPP项目目前多集中在基础建设和公共服务领域，最终目的还是要强调政府部门公共管理能力的提升。崔丽君指出：“如果目的不明确，不对项目进行科学合理的设计，社会资本就不会对不盈利的项目买单，也无法解决地方在未来的战略发展规划中所面临的债务压力。”

与此同时，政府的履约承诺和履约能力是社会资本在收益之外最担心的问题。

徐孟洲告诉记者：“实践中政府违约的情况比较多。PPP项目周期较长，往往一届政府换届之后，下一届政府是否认账就成了问题。一旦双方出现纠纷，社会资本往往没有信心赢得诉讼。”

有观点认为，现在PPP模式的一大瓶颈在于政府想要推卸责任，社会资本想要占点便宜。

陈燕华对此强调：“PPP模式非常强调平等合作的合同关系。”实践中，政府不能要求社会资本完全接盘PPP项目，毕竟社会资本没有能力承担政府应当承担的部分风险;而如果社会资本将过多的风险推给政府，项目依然会下马停止，双方都将利益受损。