水权改革：以确权登记和水权交易为主导，水权交易

与土地权、林权等概念一样，水权是与水资源有关的各种权利的总称，属于物权范畴，包括水资源所有权和各种水资源使用权。

党的十八届三中全会后，水权制度建设再度引起社会关注和热议。在《水利部关于深化水利改革的指导意见》中，水利部将建立健全水权制度作为深化水利改革的重点领域。2014年6月，水利部党组专题研究水权水市场建设有关问题，并部署在全国开展水权确权与交易试点。那么，为什么要进行水权改革，怎么改革?对此，本期邀请水利部发展研究中心的李晶副主任、王晓娟处长和陈金木副处长，请他们就水权改革谈谈自己的想法。

1、水权确权

记者：请问为什么要进行水权确权?

李晶：党的十八届三中全会提出“让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，为水权改革指明了方向，而确权正是深化水权改革的前提。2014年3月习近平总书记在听取水安全战略汇报时提出要明确水权归属。《水利部关于深化水利改革的指导意见》也提出要开展水资源使用权确权登记。

首先，水权确权是推行水权交易的前提。产权清晰是交易的前提和基础，是降低交易成本的关键。目前一些地区为推行水权交易制度，亟须开展水权确权，明确水权归属。如河南省为了开展南水北调水量交易，亟须明确各地的南水北调取用水总量和权益。内蒙古、甘肃等地区，目前有大量的工业项目因缺乏用水指标而无法建设，亟须对直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的取用水户、使用公共供水的用水户(包括灌区农户、城市供水管网内的用水大户等)进行确权，为开展水权交易提供前提和基础。

其次，水权确权是保障取用水户权利的需要。归属清晰、权责明确是物权保障的基本要求，也是建立自然资源资产产权制度的内在要求。物权法、水法和《取水许可和水资源费征收管理条例》(以下简称《取水条例》)虽然规定了取水权，但比较原则，未明确界定取水权的权利内容。对取用水户进行确权登记，有利于确立取用水户作为水资源使用权人的主体地位，是完成水资源使用权与所有权分离、将水资源使用权的各项权能落实到使用者的重要步骤，对于保障取用水户的取用水权利具有重要意义。同时，开展水权确权，也有利于保障农民合法权益，并在用水结构调整中对农民权益予以合理补偿，确保农业用水不被挤占。

与土地权、林权等概念一样，水权是与水资源有关的各种权利的总称，属于物权范畴，包括水资源所有权和各种水资源使用权。

党的十八届三中全会后，水权制度建设再度引起社会关注和热议。在《水利部关于深化水利改革的指导意见》中，水利部将建立健全水权制度作为深化水利改革的重点领域。2014年6月，水利部党组专题研究水权水市场建设有关问题，并部署在全国开展水权确权与交易试点。那么，为什么要进行水权改革，怎么改革?对此，本期邀请水利部发展研究中心的李晶副主任、王晓娟处长和陈金木副处长，请他们就水权改革谈谈自己的想法。

1、水权确权

记者：请问为什么要进行水权确权?

李晶：党的十八届三中全会提出“让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，为水权改革指明了方向，而确权正是深化水权改革的前提。2014年3月习近平总书记在听取水安全战略汇报时提出要明确水权归属。《水利部关于深化水利改革的指导意见》也提出要开展水资源使用权确权登记。

首先，水权确权是推行水权交易的前提。产权清晰是交易的前提和基础，是降低交易成本的关键。目前一些地区为推行水权交易制度，亟须开展水权确权，明确水权归属。如河南省为了开展南水北调水量交易，亟须明确各地的南水北调取用水总量和权益。内蒙古、甘肃等地区，目前有大量的工业项目因缺乏用水指标而无法建设，亟须对直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的取用水户、使用公共供水的用水户(包括灌区农户、城市供水管网内的用水大户等)进行确权，为开展水权交易提供前提和基础。

其次，水权确权是保障取用水户权利的需要。归属清晰、权责明确是物权保障的基本要求，也是建立自然资源资产产权制度的内在要求。物权法、水法和《取水许可和水资源费征收管理条例》(以下简称《取水条例》)虽然规定了取水权，但比较原则，未明确界定取水权的权利内容。对取用水户进行确权登记，有利于确立取用水户作为水资源使用权人的主体地位，是完成水资源使用权与所有权分离、将水资源使用权的各项权能落实到使用者的重要步骤，对于保障取用水户的取用水权利具有重要意义。同时，开展水权确权，也有利于保障农民合法权益，并在用水结构调整中对农民权益予以合理补偿，确保农业用水不被挤占。

记者：目前各方对于水权确权尚有不同理解和认识。请问水权确权有哪些类型?不同类型的水权确权有什么区别?

王晓娟：根据实践中的需求和现有政策法规，可以将水权确权概括为四种，不同类型的水权确权，其权利内容、权利主体、确权方式存在明显差异。

一是区域取用水总量和权益的确认。区域取用水总量和权益的边界体现为区域用水指标，包括区域用水总量控制指标和江河水量分配指标，从法理上看，区域用水指标属于水资源监管权和所有权人权益的混合。作为区域取用水总量和权益边界的体现，区域用水指标在法律上需要通过明确区域用水总量控制指标、江河水量分配方案、跨流域调水工程分水指标等相关政府文件予以确认。

二是取用水户取水权的确认。按照现有法律法规，确认给取用水户的取水权，通过发放取水许可证进行确认。目前的法律法规未明确规定取水权的权利内容。从法理上看，取水权的权利内容根据权利取得的方式不同而有所区别。对于通过取水许可向政府无偿取得的取水权，使用权能和收益权能应受到严格限制，取水权人只能转让其采取节水措施节约的水资源，而且不能抵押、出租，因而其权利内容是不完整的。而通过水权交易或向政府缴纳权利金有偿取得的取水权，在符合用途管制等条件下，可以对取水权进行入股、抵押或者出资、合作，也可以对取水权进行转让。例如，企业在转产或停产时，对于其有偿获得的取水权，可以依法全部流转或由政府回购。

三是使用公共供水的用水权确认。对使用公共供水的用水户，包括灌区用水户和城市供水管网内的用水单位(如规模以上的工业企业等)进行用水权确认，是水权确权的一种特殊类型，也是水权水市场体系建设的重要组成部分。归纳当前用水权确权做法和今后的实践需求，用水权确权形式大体上有三种：一是单独发放用水权属凭证，如用水权证、水权使用证、水票等。山西清徐县给农户发放水权使用证，甘肃张掖给农户发放水票等都属于此种形式。二是在其他权属凭证上记载用水户的用水份额。如在小型水利工程设施权属证书上记载受益农户的用水份额等。三是下达用水计划指标或用水定额，不发放权属凭证。湖南长沙的铜仁桥水库在农业水价综合改革中就采取了这种方式。

四是农村集体水权的确认。这是水权确权的另一种特殊类型。农村集体水权的主体是农村集体经济组织，可以由农民用水合作组织或村民委员会代表村集体享有农村集体水权。实践中，农村集体经济组织可以在民主决策基础上，进一步确认水塘、水库受益范围内相关受益农户的用水权。农村集体水权既可以单独发放权属证书(如用水权证)，也可以结合农村小型水利工程产权制度改革，在水利工程设施权属证书上记载用水份额及其相应的权利。

2、水权交易

记者：水权改革就是要改变过去政府对水资源配置自上而下的完全行政机制，引入市场机制，促进水资源节约利用和优化配置，支撑经济社会可持续发展。那么请问有哪些水权是可以交易的?

陈金木：可交易水权是指权利人可据以开展交易并获益的水权，属于水权收益权能的重要体现。经过总结研究，认为目前可交易水权主要包括以下四种：

一是区域可交易水量。区域政府之间以区域用水指标(区域用水总量控制指标或江河水量分配方案)为基础协商开展水量交易，是总量控制制度下利用市场机制解决地区之间用水需求不平衡的重要方式，是未来水权交易发展的重要方向之一。

2007年国务院在批复《永定河干流水量分配方案》时明确提出：“在水量分配方案的基础上，鼓励地区间开展水量交易，运用市场机制，合理配置水资源。”2014年国务院颁布的《南水北调工程供用水管理条例》明确规定，南水北调受水区省、直辖市用水需求出现重大变化的，可以转让年度水量调度计划分配的水量。在区域间水量交易中，交易的对象应当限定于区域在年度或一定期限内节余的水量，实质上反映了区域对节余水量所享有的所有权人权益。

二是取用水户可交易的取水权。直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的取用水户，交易依法取得的取水权，这是目前可交易水权中最多也是最常见的一种。

由于取水权取得方式不同，可交易水权也存在明显差异。一是无偿取得的取水权：可交易水权限定于通过节水措施节余的水资源。这是《取水条例》第27条明确规定的。二是有偿取得的取水权：可交易水权为合法取得的全部取水权。伴随着水权交易制度的推行，工业企业(含服务业，下同)在有偿取得取水权之后，可能因减产、停产或企业未能上马等原因，需要再次开展交易流转。这就产生了有偿取得的取水权交易问题。但目前这方面的法律规定还不明确。

三是使用公共供水用水户可交易的用水权。因交易用途不同，可交易水权也不同。一是灌区内部水权交易，可交易水权为用水户的全部用水权。二是农业用水转向工业用水，可交易水权限于节约的水资源。三是城市供水管网内的水权交易，可交易水权也限于节约的水资源。

四是政府可有偿出让的水资源使用权。水权交易制度的推行，在一定范围和一定程度上将要求探索实行政府有偿出让水资源使用权。与区域间水量交易、取水权交易、用水权交易都属于二级市场的水资源配置不同，政府有偿出让水资源使用权属于一级市场的水资源配置。

政府可有偿出让水资源使用权的范围包括政府回购或有偿收储形成的储备水权、区域预留的用水指标、区域新增用水指标等。今后伴随着相关实践探索的深入和配套制度的完善，政府可有偿出让水资源使用权的范围或将逐步扩大。第一，政府回购或收储形成的储备水权可以有偿出让。第二，区域预留的用水指标、区域新增用水指标可以在具备条件时实行有偿出让。

3、水权改革

记者：针对目前水权改革面临的形势和存在的问题，下一步该如何推进水权改革?

李晶：总体上看，市场化改革的新形势下水权水市场建设需要按照“两手发力”的要求，开展确权登记和推行水权交易，形成“归属清晰、权责明确、监管有效”的水资源资产产权制度，在水资源配置中引入市场机制。而现行的一些管理制度已经难以适应新形势要求，需要进行较大的突破和完善。

首先，要转变水行政管理职能。转变职能主要是划清政府与市场的边界，转变单一行政管理的做法，区分水资源配置环节和用途，对于微观配置环节以及工业等经营性用途的用水，尽可能地发挥市场机制作用。同时，由于水资源具有流动性、不确定性等特性所决定，在坚持实行计划用水管理的同时，应当将计划用水管理与水权挂钩，如通过建立水权优先顺序原则，明确不同水权保障的优先顺序;对于同一类型的水权，则按照“丰增枯减”原则进行管理，提高水权人的权利预期和保障等。

其次，要改变工业等经营性用水取水权取得方式。现行《取水条例》规定取水权取得方式实际上是无偿取得加有偿使用。推行水权交易制度后，需要对工业等经营性用水的取水权实行有偿取得加有偿使用。同时，伴随着水权确权的推行，需要进一步明确取水权人的相关权利，如权利主体、权利取得类型(有偿、无偿)、有关权利义务事项等;并参照耕地、森林、草原等资源使用权有效期限，合理设定取水权期限等。这都要求将《取水条例》的修改和完善提到日程。

再次，使用公共供水的用水户的用水权确权需要法律授权。根据确权登记工作需要，一些水权试点地区拟对使用公共供水的用水户进行确权。对使用公共供水的用水户进行确权，意义重大。然而，按照物权法定原则，物权的种类和内容都应当由法律明确规定。也只有经过法律认可的物权，才能得到法律保护。目前土地使用权、采矿权、探矿权、林权、海域使用权、养殖权、捕捞权等自然资源使用权的确认都有法律的明确规定，对权利行使和保护提供了法律保障。但我国法律法规对灌区用水户用水权的确认尚没有明确规定。此前甘肃张掖、山西清徐等一些地区虽然给农户发放了水权使用证(水票)，但由于没有法律根据，农户依据水权使用证(水票)享有什么样的物权，农户与灌区管理单位之间是什么法律关系，目前并不清晰，这直接影响了后续交易的开展。因此，对用水户进行确权，尚需要取得法律授权。

最后，水权交易类型需要丰富和完善。《取水条例》仅规定了取水权转让，而且限定于转让通过节水措施节约的水资源。目前实践中已经出现了其他类型的水权交易探索和需求，包括河南省拟依托南水北调工程开展总量控制下的区域间水量交易，北京市拟开展使用公共供水的用水权交易，内蒙古、甘肃拟开展政府回购或收储水权后进行有偿出让等。所以说《取水条例》规定的取水权转让范围已经偏窄，需要在交易主体、客体、条件、程序等方面进行拓展，为水权交易流转提供法规依据。

同时，水权确权和交易试点，涉及水市场监管制度、用途管制制度、水权主体权利保护制度、农民用水权益保障制度、第三方影响评价制度、水资源价值核算制度等，但目前基本上处于空白，也都需要尽快制定。